1. INTRODUCCIÓNTop

Hoy en día ya nadie duda de los importantes beneficios medioambientales, sociales y económicos que reporta la rehabilitación del parque residencial en España, y de forma muy especial su rehabilitación energética.

Por ello, es imprescindible conocer cómo han sido construidos nuestros edificios y cuál es su estado de conservación. Consultando el Censo de Población y Vivienda de 2011 (1), se comprueba la antigüedad de nuestro parque residencial. Aproximadamente el 55 % del parque edificado ha sido construido con anterioridad a 1980, sin aislamiento térmico en sus fachadas y cubiertas, dado que hasta 1979 no se publica la norma básica sobre Condiciones Térmicas en la Edificación, CT-79 (2). A ello hay que añadir su deficiente estado de conservación, debido a la escasa cultura del mantenimiento de los ciudadanos, y la baja calidad con la que se construyeron estos edificios. Todo ello explica el avanzado estado de obsolescencia alcanzado en nuestro parque residencial.

Otro aspecto relevante a considerar es el nuevo marco europeo sobre eficiencia energética de los edificios (3) y que obliga para el año 2020 a una reducción del 20 % de las emisiones de gases de efecto invernadero, del 20 % en el consumo energético y un aumento del 20 % en el uso de energías renovables. Difícilmente se podrán alcanzar estos objetivos tan sólo actuando sobre las nuevas construcciones. Rehabilitar energéticamente nuestro parque residencial obsoleto, constituye un gran potencial de ahorro energético y reducción de emisiones. En trasposición de dicha Directiva, ha sido aprobado el Real Decreto 235/2013 (4) sobre la certificación energética de los edificios tanto de obra nueva como existente –que sustituye al derogado Real Decreto 47/2007 (5)– y el Real Decreto 314/2006 por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación, en el año 2006 (6), especialmente su documento básico sobre ahorro energético.

Junto al consumo energético derivado de la falta de mayor eficiencia en las viviendas, surge el concepto de pobreza energética que se puede definir como aquella situación que sufren los hogares que son incapaces de pagar una cantidad de servicios de energía suficiente para satisfacer necesidades domésticas y/o cuando se ven obligados a destinar una parte excesiva de sus ingresos a pagar la factura energética de sus viviendas (7). En consecuencia, abordar la rehabilitación energética de estas construcciones implicaría prestar atención a situaciones de vulnerabilidad social y supondría un recorte en la factura energética de los usuarios.

Por otro lado, cada vez es más preocupante el progresivo envejecimiento de la población y de las viviendas en las que habitan, las cuales además no están adaptadas a las necesidades de las personas mayores, con una presencia importante de barreras arquitectónicas.

Consultando el estudio elaborado por el INE sobre la población española (8), se apunta que a mediados del siglo XXI el grupo de edad de mayores de 64 años se duplicaría en tamaño y pasaría a constituir el 31,9 % de la población total de España y que la tasa de dependencia se elevaría hasta el 89,6 %, desde el 47,8 % actual.

Según el estudio promovido por CARITAS y la fundación FOESSA (9), hay una población de 8.093.557 de personas mayores de 65 años que habitan en viviendas antiguas, un tercio de la mismas tienen más de 50 años. El estudio también indica que la mitad de los mayores de 65 años vive en edificios de varias plantas de viviendas, de los cuales, el 21 % no dispone de ascensor.

También hay que considerar la Ley 26/2011 sobre Derechos de las Personas con Discapacidad en materia de accesibilidad (10), de 1 de agosto, que exige la realización de los ajustes razonables en materia de accesibilidad universal, con sus obras correspondientes, estableciendo incluso un plazo, que finaliza en el año 2015, aunque recientemente se ha ampliado al 4 de diciembre de 2017, mediante el Real Decreto Legislativo 1/2013 (11), de 29 de noviembre, según su Disposición adicional tercera.

Por todo ello, es manifiesto el beneficio que representa invertir en el mantenimiento y rehabilitación del importante parque residencial existente, especialmente el construido entre los años 40 y 80.

En concreto, el presente artículo pretende reflexionar sobre el potencial de la ITE para fomentar el ahorro energético en las viviendas, así como identificar las posibles barreras que impiden el desarrollo sistemático de las ITEs y presentar unas estrategias para ayudar a salvarlas y garantizar que estos informes comiencen a elaborarse a gran escala, pues, de lo contrario, difícilmente se alcanzará el hipotético ahorro energético inducido en el parque residencial.

El trabajo se ha iniciado con un estudio del amplio marco normativo que regula la ITE para entender su evolución, desde las primeras figuras que contemplan la exigencia del deber de conservación de inmuebles para sus propietarios, hasta las más actuales, planteadas con un enfoque amplio e integrador y que buscan asegurar la sostenibilidad y calidad del parque edificado. Con ello se pretende identificar posibles lagunas o barreras legales que pudieran impedir su implantación.

En este recorrido se ha estudiado normativa tanto de ámbito estatal, como de ámbito autonómico, en concreto de la Comunidad Valenciana, dado que su administración tiene regulado desde el año 2006 el Informe de Conservación del Edificio (12) (ICE, en adelante), obligatorio para acceder a ayudas de rehabilitación y cumplir con las exigencias urbanísticas en materia de conservación y mantenimiento de edificios, ampliando en el año 2011 sus objetivos con un análisis de accesibilidad y una evaluación energética del mismo. En consecuencia, el ICE se configura como la primera herramienta a nivel estatal que aúna esfuerzos. Hay que añadir que, desde la implantación del ICE en la Comunidad Valenciana, el correspondiente documento se realiza mediante soporte informático, incorporándose sus resultados en el Registro diseñado al efecto y donde se dispone de información de más de 54.000 viviendas inspeccionadas. La gestión de todos los expedientes ICE mediante un registro informatizado, ha facilitado el análisis de los resultados de los informes elaborados y extraer conclusiones. La correspondiente aplicación informática puede descargarse a través de la página web de la Conselleria (12).

En paralelo, se ha consultado la web del observatorio ITE elaborada por el Instituto de la Construcción de Castilla y León (13), con el objeto de conocer el nivel de implantación de estos procedimientos en sus respectivos municipios e identificar los elementos constructivos que presentan mayor número de lesiones.

Todas estas tareas han permitido generar una valiosa información de cara a poder plantear unos bloques de estrategias que ayuden a implantar las ITEs, no sólo entre los ciudadanos, sino también entre el resto de agentes (profesionales, constructores, administradores, etc.), dado el importante papel dinamizador que pueden constituir.

2. EVOLUCIÓN DEL MARCO NORMATIVO SOBRE LA INSPECCIÓN TÉCNICA DE EDIFICIOS (ITE)Top

El deber de conservación del edificio ya estaba regulado mediante los artículos 389 y 1907 del Código Civil del año 1889 (14). La ley del suelo de 1956 (15) contemplaba las obligaciones de los propietarios de los edificios de mantenerlos en adecuadas condiciones de seguridad, salubridad y ornato. Según Javaloyes Ducha (16), la posterior ley del suelo de 1976 (17) no ofrecía grandes variaciones al respecto, en línea con el texto normativo del año 1956.

Sospedra Navas (18) apunta cómo este contenido tradicional sobre el deber de conservación se vio ampliado con la inclusión de contenidos que responden propiamente al interés general. En este ámbito, en el artículo 246 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (19) ya se contemplaba el deber de conservación por motivos turísticos o culturales, el cual fue incorporado en la legislación urbanística autonómica y recogido asimismo por la Ley del Suelo de 2007 (20) y en su texto refundido de 2008 (21).

Con la Ley 6/1998 sobre régimen del suelo y valoraciones (22) el objetivo era favorecer el desarrollo urbano y la obtención de más suelo para el proceso urbanizador, pero se dejó de lado el aspecto propio de mantener y conservar el parque inmobiliario existente. De hecho, en su artículo 19, se limita a repetir lo ya estipulado por la legislación anterior.

El establecimiento de instrumentos que hicieran asumir esta obligación por parte de los propietarios, se configura a partir de los años 90, con el desarrollo de diversas medidas legislativas encuadradas en las legislaciones urbanísticas y territoriales de las comunidades autónomas, a través de la ITE que se centraba en los edificios de más de 50 años y los catalogados patrimonialmente, con la finalidad fundamental de velar por el cumplimiento de la disciplina urbanística que implica dicha conservación y mantenimiento.

La ITE cuenta ya con un extenso recorrido de más de 20 años en nuestro país, y sin embrago, su aplicación es más bien escasa y heterogénea, con pocos ayuntamientos que la hayan asumido como un instrumento efectivo.

En la Comunidad Valenciana, desde la inclusión de la exigencia de la ITE en la legislación urbanística de 1994 (23), en sus artículos 206 y 207 se exige la obligación por parte de los propietarios de mantener los edificios, así como de promover una inspección, cuyos resultados deben consignarse en un certificado sobre las condiciones de la edificación que debían ponerse en conocimiento del Ayuntamiento.

La Ley 38/1999 (24), de Ordenación de la Edificación, enfoca la edificación desde la nueva construcción. En su artículo 7 contempla la exigencia de constituir el Libro del Edificio sólo para obras nuevas, aunque sí incorpora en la documentación de la obra ejecutada las instrucciones de uso y mantenimiento que deben seguir obligatoriamente los usuarios. En la misma línea la valenciana Ley 3/2004 (25), de Ordenación y Fomento de la Calidad en la Edificación en la Comunidad Valenciana, en su artículo 24, da un paso más e indica que cuando un edificio haya sido rehabilitado, contará con un Libro del Edificio adecuado al nivel de intervención realizado, sin más consideraciones.

La Ley 8/2004 (26), de la Vivienda de la Comunidad Valenciana, sí que aborda la inspección técnica periódica obligatoria de los edificios y la actuación de la administración, posibilitando el desarrollo de Planes de actuación (artículo 33), en colaboración con los ayuntamientos y otras entidades, que permitan elaborar censos sobre el estado de las edificaciones y medidas de apoyo para la inspección técnica y periódica de inmuebles destinados a viviendas catalogadas o de antigüedad superior a 50 años, cuyos resultados se consignarán en un certificado.

La Ley 16/2005 (27), Urbanística Valenciana, en sus artículos 206 y 207, vuelve a reiterar el deber de conservación y la exigencia de la inspección periódica de construcciones en los mismos términos que la Ley de 1994.

La Generalitat Valenciana, ya con el Decreto 81/2006 (28), de desarrollo de las medidas y ayudas financieras a la rehabilitación de edificios y viviendas en la Comunitat Valenciana, en el marco del Plan Estatal 2005-2008 y del Programa Restauro, recogió de forma explícita la exigencia de disponer del ICE, para poder acceder a las ayudas de rehabilitación y cumplir con las exigencias urbanísticas, a estos efectos (artículo 26). En su artículo 27, se recogen medidas para subvencionar en su totalidad dicho informe ICE, que constituiría el punto de referencia para garantizar el conocimiento del parque residencial y orientar hacia las actuaciones de rehabilitación (artículo 25). La regulación de este Decreto será concretado mediante el Decreto 76/2007 (29), del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Rehabilitación de Edificios y Viviendas. En su artículo 29 se establecía la constitución del Registro informático sobre el estado de conservación de los edificios de viviendas.

Volviendo al ámbito estatal, la Ley 8/2007 del suelo (30), en su artículo 9, simplemente recuerda los deberes del propietario de suelo para conservarlo en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles; así como realizar los trabajos de mejora y rehabilitación hasta donde alcance el deber legal de conservación. No obstante, según Javaloyes Ducha (16) dicha ley (30), introduce aspectos interesantes que exceden de la obsesión expansionista del proceso urbanizador al reconocer que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. Así mismo, dicho autor indica que el texto refundido de la Ley del Suelo (31), mantiene el espíritu de dicha ley, pero sin entrar a profundizar en medidas como las actuales que hubieran servido para sentar las bases del sistema de regeneración, rehabilitación y renovación urbanas.

La Ley 2/2011, de Economía Sostenible (32), en su artículo 111.1, introdujo la obligación del propietario de costear obras de mejora, cuyos objetivos vayan más allá del estricto deber de conservación, incluyendo los relativos a mejora de la calidad y sostenibilidad, como obras para garantizar los derechos de las personas con alguna discapacidad, o impuestas para conseguir la reducción de emisiones contaminantes y consumos de agua y energía, entre otros. Otra aspecto interesante de esta ley (32), recogido en su artículo 108, contempla la elaboración de la formación y actualización permanente de un sistema informativo general e integrado, comprensivo, de entre otros, censos de construcciones, edificios, viviendas y locales desocupados y de los precisados de mejora o rehabilitación.

En la Comunidad Valenciana mediante el Decreto 43/2011 (33), el procedimiento ICE se transformó en el Informe de Conservación del Edificio y evaluación energética, incorporando las herramientas necesarias para efectuar un análisis energético. Además la correspondiente aplicación informática lleva incorporado un catálogo de sistemas constructivos habituales que incluye un paquete de soluciones técnicas estándar para la mejora energética de los mismos. Desde la Generalitat Valenciana se intenta que este informe pueda generalizarse como procedimiento oficial IEE en la comunidad autónoma.

El Real Decreto-ley 8/2011 (34), en su artículo 21, obligaba a los Ayuntamientos de más de 25.000 habitantes a realizar inspecciones técnicas en los edificios, tanto plurifamiliares como unifamiliares, con una antigüedad superior a 50 años. En su disposición Final 3ª establecía que, a partir del 7 de julio de 2012, sería obligatorio que todos los Ayuntamientos tengan aprobada una ordenanza ITE.

La reciente Ley 8/2013 (35), de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, parte de la ITE instituida anteriormente (34) sustituyéndola por el IEE superando el ámbito de la conservación y la disciplina urbanística, tratando de asegurar la calidad y sostenibilidad del parque edificado. Su artículo 4 recoge el contenido del mismo estructurado en tres aspectos: estado de conservación del edificio, cumplimiento de la normativa vigente sobre ajustes razonables en materia de accesibilidad y la certificación energética del edificio; éste último acorde al procedimiento especificado por la normativa vigente (4). Su disposición transitoria primera establece la obligación de disponer del informe IEE, tanto en los edificios de tipología residencial de vivienda colectiva con una antigüedad superior a 50 años, en el plazo máximo de cinco años a contar desde la fecha en que alcancen dicha antigüedad, como en los edificios cuyos titulares pretendan acogerse a ayudas públicas con el objetivo de acometer obras de conservación, accesibilidad universal o eficiencia energética.

Por último, el Real Decreto 233/2013 (36), que regula el Plan estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas para 2013-2016, contiene un programa específico de apoyo a la implantación del IEE, que, en su artículo 35, incluye una subvención para costear los gatos de honorarios profesionales por emitirlo. En su artículo 36, condiciona el otorgamiento de ayudas públicas a la elaboración del informe IEE, en coherencia con lo establecido en la Ley 8/2013 (35) y siguiendo el modelo de IEE que este real decreto incluye en su anexo II.

3. LA EXPERIENCIA EN INSPECCIÓN ITE Top

Consultando los datos recogidos por el Instituto de la Construcción de Castilla y León, a través de la web del Observatorio ITE (37), se concluye que dicha inspección no está establecida en todas las comunidades autónomas, ni tampoco se exige en todos los municipios españoles. Por ejemplo, en el año 2011, sólo 46 municipios de España contaban con una ordenanza ITE, aunque bien es verdad que se observa un incremento progresivo a lo largo de los últimos 10 años, pues en el año 2000 sólo había 6 municipios en esa situación. Consultando dicho documento, se comprueba que en España son los propietarios los que toman la decisión de efectuar la ITE, mediante encargo a un profesional privado. Sin embargo, en algunos países de Europa, llama la atención que la inspección está programada por el ayuntamiento y es elaborada por su personal técnico (38).

También dicha institución elabora unas estadísticas anuales ITE (39), que permiten, entre otros aspectos, localizar los elementos constructivos que presentan más síntomas en las inspecciones desfavorables. En este sentido, durante el año 2013, se comprueba que las fachadas alcanzan casi el 40 %, frente al 22 % y 25 % que suponen la estructura y cubiertas respectivamente.

Como ya se ha indicado, en la Comunidad Valenciana se vienen elaborando informes ICE desde el año 2006 y a partir del año 2011, incorporan la evaluación energética. Hay que indicar que en la inmensa mayoría de las inspecciones consultadas muestran que la calificación energética alcanzada corresponde a las letras E, F y G. Por otro lado, se ha comprobado que el 70 % de las viviendas inspeccionadas corresponden al periodo 1960-80. Es de señalar que estas inspecciones estaban motivadas por la solicitud de ayudas a la rehabilitación y habían sido solicitados por los propietarios de los respectivos inmuebles con idea de rehabilitar el edificio. Un análisis de los mismos indica que casi el 56 % de los expedientes era para intervenir en las fachadas y cubiertas, frente al 36 % y 20 %, en estructura y accesibilidad respectivamente.

4. ESTRATEGIAS PARA LA IMPLANTACIÓN SISTEMÁTICA DEL INFORME DE EVALUACIÓN DE LOS EDIFICIOS (IEE)Top

Partiendo del análisis de la normativa sobre ITE y de la experiencia adquirida con la elaboración de informes, se efectúa una reflexión sobre las principales barreras que impiden la sistematización del IEE y se proponen una serie de estrategias que podrían ayudar a superarlas, desde diversos ámbitos, contemplando medidas de financiación, gestión, información al ciudadano, etc.

5. CONCLUSIONESTop

Llama la atención que a pesar del extenso marco normativo que ha tenido la ITE en nuestro país, su aplicación ha sido escasa y heterogénea. No obstante, se ha constatado que la normativa ha evolucionado atendiendo a las necesidades del momento, apostando cada vez por la conservación, el mantenimiento y la rehabilitación de la edificación existente, y que, consecuentemente, no constituye una barrera. Por lo tanto, se concluye que el marco normativo es favorable. Por ello, las estrategias legislativas propuestas no proponen generar nuevos instrumentos legales, sino desarrollar y concretar los ya existentes.

Es esencial que los propietarios tomen conciencia de las necesidades reales de intervención de su edificio y de los beneficios que les reportaría. El IEE constituye el primer documento informativo para los propietarios, acerca de los problemas que presenta su edificio y de las correspondientes actuaciones de mejora. Además, el actual enfoque integrador dado al IEE es el idóneo, aprovechando la capacidad de arrastre en inversión que pueden inferir unos tipos de rehabilitación en otros, dado que los propietarios sí entienden necesarias un tipo de mejoras, pero no otras.

Partiendo del conocimiento generado sobre el edificio existente, el informe IEE debe articularse como el primer documento para constituir el Libro de edificio existente, incluyendo un programa de mantenimiento, y para la elaboración de un Plan de acción o adecuación a condiciones mínimas de vivienda. Además, en el Libro del edificio de las construcciones de obra nueva, deberían aparecer incorporados los IEE en el programa de mantenimiento. También se debe demostrar a los propietarios de edificios las plusvalías reales que generan estas actuaciones de mantenimiento y rehabilitación. Para ello se entiende el carácter multidisciplinar y las nuevas capacidades que deben adquirir los profesionales y que traspasan el ámbito estrictamente técnico, para abarcar también aspectos económicos y de gestión.

Se ha demostrado que la imposición legal de las ITE no ha sido suficiente. Es más efectivo informar al ciudadano que obligarlo. En este sentido es vital lanzar campañas de concienciación e información a través de las administraciones públicas para crear una cultura del mantenimiento. Para ello se considera imprescindible conseguir una herramienta informática del procedimiento IEE que facilite la gestión de la información generada y la recogida de datos a través de un Registro Único Integrado y que permita un acceso a la información básica sobre el contenido de los IEE, no sólo por parte de los ciudadanos, sino también del resto de agentes implicados (técnicos, entidades de control, etc.), que ayudaría a inferir transparencia en el mercado inmobiliario y mayores garantías.

Se propone un paquete de medidas en las que se plantea exigir la elaboración del IEE como condición previa a otras actuaciones, como por ejemplo para la concesión de licencias de segunda ocupación, para la compra-venta o alquiler de viviendas, cuando se pretenda contratar un seguro de daños con una compañía, en el caso de que un inmueble tenga más de 50 años de antigüedad.

Otro bloque de medidas podrían ser los incentivos o ayudas económicas. Para ello sería interesante que las ayudas para la realización de los IEE cubrieran el importe total de los mismos, pues el coste no es elevado y su gratuidad para los ciudadanos constituiría un acicate indirecto de la rehabilitación. Además el planteamiento de un programa de ventajas fiscales en el caso de realización del IEE puede constituir un aliciente más para los ciudadanos.

Por último, la rehabilitación energética se presenta como una necesidad ineludible para dinamizar el castigado sector de la construcción, paliar los devastadores efectos de la actual crisis económica y para cumplir con los compromisos europeos adquiridos en materia de eficiencia energética. No hacerlo resultará a la larga más costoso.